导读：低空空域作为低空经济发展的核心载体，其管理与改革的进程，不仅关乎航空产业的创新升级，更深刻影响着国家经济发展的新动能培育。

低空空域作为低空经济发展的核心载体，其管理与改革的进程，不仅关乎航空产业的创新升级，更深刻影响着国家经济发展的新动能培育。

近年来，我国在空域改革领域持续发力，从政策法规完善到试点创新推进，取得了诸多阶段性成果，但也面临着一系列亟待解决的挑战。

接下来，就让我们深入剖析当前我国空域改革的现状、挑战，并展望未来发展之路。

一、改革历程与现状

我国空域管理改革历经多个发展阶段，正在逐步构建起现代化的空域管理体系：

1.早期基础阶段（1950-1990年代）

1950年，《中华人民共和国飞行基本规则》颁布，确立空军统一管理空域的基本原则，奠定空域管理体系基石。

1995年，《中华人民共和国民用航空法》通过，以法律形式明确国家空域统一管理制度，实现法治化重要跨越。

2.低空空域改革启动（2010-2018年）

2010年，国务院、中央军委联合发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，开展管制、监视、报告三类空域分类管理试点，拉开低空空域改革序幕。

2015-2018年，在珠三角、海南等地推进精细化管理试点，优化审批流程、动态配置空域，探索低空资源高效利用模式。

3.协同化管理深化（2018-2023年）

2018年，四川率先开展低空空域协同管理改革，将飞行审批简化为计划报备制，提升低空飞行便利化水平。

在2023年，国家进行了一系列改革的布署，如：

2023年5月31日发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（2023年第20号）》，并于2024年1月1日起施行，按照分类管理思路，构建了无人驾驶航空器覆盖生产制造、销售经营、操控资质、空域使用、飞行活动、监督管理、应急处置等全链条管理体系，明确了各环节的管理部门和相关职责，填补了我国无人机管理法规空白。。

图：无人机分类标准

2023年11月2日，由国家空中交通管理委员会办公室发布了《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，提出"两级七类"空域划分方案，新增G/W类非管制空域，为低空开放提供制度保障。截至2025年6月仍处于征求意见阶段，正式出台时间待定。

图：七类空域划分示意

2023年12月15日中国民用航空局印发《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（2024年1月1日起施行），规范民用无人驾驶航空器的安全飞行管理。

2023年12月21日中国民用航空局印发《国家空域基础分类方法》，将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域，这是首次划分出非管制空域，可视为我国空域管理的重大突破，有望提升空域资源释放程度，进而助力通用航空发展 。

图：国家空域分类示意图

2023年12月，工业和信息化部印发《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》（2024年1月1日起施行）明确频谱资源使用规则。

2025年2月27日，《民用航空法（修订草案）》提请全国人大常委会会议审议，明确将低空经济发展需求纳入空域划分原则，提供法律保障。

2025年5月26日民航局印发《民用无人驾驶航空器事件信息管理办法》规范民用无人驾驶航空器事件信息的收集、分析和应用，实现安全信息共享，及时发现安全隐患，控制运行风险，预防民用无人驾驶航空器事故。

通过近年来的一系列空域改革，取得较大成效，如：

在国家层面，通过深化军民融合战略，成立国家低空飞行服务保障中心、空管军民融合办公室，从顶层设计上打破军民航管理壁垒。同时，依托国家UOM平台搭建无人机全生命周期管理体系，实现全国范围内无人机从生产、注册到飞行的全链条监管，为低空经济发展筑牢安全根基。

在地区实践层面，长三角地区率先建立空域资源共享架构，实现军民航深度协同，为城市群空域精细化管理提供示范；新疆机场集团通过建立军地联合保障机制，有效提升边疆地区空域保障效率。

在数字化建设方面，深圳、南京、天津等地建成的低空飞行服务平台，具备单日5万架次的超大规模监管能力；绍兴构建的"空天地一体化"监测体系，则利用卫星、雷达与地面感知设备，形成立体化低空安全防护网络，展现出地方创新与国家战略的有机结合。

二、面临挑战：结构性矛盾与制度瓶颈

（一）空域资源供需严重失衡

从总量上看，我国可利用低空空域仅占国土面积的60%。由于青藏高原等地区海拔过高，以及新疆、甘肃、内蒙古部分沙漠、戈壁地区地面无法提供生活保障条件，这些区域约占全国总面积40%，属于低空不可航区域，导致我国可利用低空空域较美国少20%。

在资源利用效率方面，我国通用航空飞行密度仅为0.11小时 / 平方公里，与美国的2.55小时/平方公里相比，不足其4.3%。

图：中美欧空域资源利用效率对比

并且，我国通用航空飞行量中70%为训练用途，而全球范围内用于交通、娱乐等实际经济活动的飞行量占比达60%，这表明我国低空经济在实际应用方面的活跃度与国际水平存在较大差距。

区域矛盾也十分突出。我国东部地区经济发达、人口密集，集中了全国 70%的通航需求。但该区域军民航飞行活动频繁，空域资源高度紧张，供需矛盾极为尖锐。例如在长三角、珠三角等经济核心区域，繁忙的民航运输航班与日益增长的通用航空需求相互交织，导致空域拥堵，严重制约了低空经济的发展。

（二）管理体制碎片化

在审批权方面，现行军民航分责审批，这种审批权的分立使得通航企业在申请飞行计划时，往往面临复杂的审批流程和较长的批复周期，影响了企业的运营效率和发展积极性。

军民航管制员培养体系也相互独立。军航管制员多由停飞学员转岗而来，其培训侧重于军事飞行管制需求；民航管制员则需本科起点，并经过专业的民航培训体系培养。两者在培训内容、标准上存在差异，导致执照互不认可，这在一定程度上限制了人才的流动与互补，也不利于形成统一、高效的空域管理团队。

此外，我国缺乏完善的空域动态转换规则，军民航之间的信息共享平台覆盖率不足40%。这使得在实际运行中，当遇到空域需求变化时，难以实现军民航空域的快速、合理转换，无法充分发挥空域资源的整体效益。

（三）技术保障能力滞后

我国低空通信导航监视（CNS）设施建设相对滞后，覆盖率低于30%。而美国已实现ADS-B 监视率100%，能够对低空飞行进行全面、实时的监控。

我国较低的CNS设施覆盖率导致对低空飞行的监控能力不足，无法及时、准确地掌握飞行器的位置、状态等信息，增加了飞行安全风险。

近年来，我国“黑飞”事件呈快速增长态势，年增长率达25%。这一现象既暴露了我国在低空监管手段上的不足，也反映出部分空域用户合规意识的薄弱。由于缺乏有效的监管手段，一些未经注册、未按规定申请飞行许可的航空器擅自飞行，对正常的低空飞行秩序造成了严重干扰，威胁到航空安全。

三、未来展望：立法、开放与技术的三重突破

（一）立法保障：构建顶层设计

加速出台《空域管理条例》正式版本是当务之急。该条例应在征求意见稿的基础上，进一步明确G/W类空域的详细使用规则，包括飞行器准入标准、飞行活动规范等。

同时，建立科学合理的空域动态调整程序，确保空域资源能够根据经济发展、安全需求等因素及时、灵活地进行优化配置。

持续推动《民用航空法》修订落地同样关键。将低空经济全面、深入地纳入空域资源分配的法定依据，从国家法律层面保障低空经济发展对空域资源的合理需求，为低空经济的长远、健康发展提供坚实的法律保障。

（二）空域开放：协同机制效率更高

在航路开放方面，可在A类管制空域内试点划设通航通道，并探索建立“灵活转换使用”机制。当民航运输需求较低时，部分空域可临时转换为通用航空使用，提高空域资源的利用效率。

在军民协同方面，大力推广长三角“空域信息融合平台”的成功经验。通过建立军、民、地三方实时协调机制，实现空域信息的实时共享与高效沟通。当遇到军事演习、民航特殊保障任务等情况时，能够及时协调各方需求，合理调整空域使用计划，保障各方飞行活动的顺利进行。

（三）技术革命：低空智联网赋能

在基础设施层，积极构建“北斗+5G-A+ADS-B”融合网络。深圳积极探索城市空中交通（UAM），推动eVTOL在G类空域的商业化运营，如开展空中观光、短途客运等业务，为城市交通拥堵提供创新性解决方案，引领低空经济的新发展模式。

四、结语：改革窗口与战略机遇

我国正在进行的空域改革本质是生产力的释放与生产关系的重构，空域改革思路也由“被动管控”到“主动赋能”的转变，当下除了我国空域资源分布不平衡、基础设施不健全等因素外，仍需全力破解资源错配、体制割裂与技术短板等核心难题。

通过立法固化改革成果，能够为改革提供坚实的法律保障，确保各项改革措施有法可依、稳步推进。扩大非管制空域比例，能够释放低空经济的发展活力，吸引更多的市场主体参与低空经济建设。

建成全域低空智联网，将提升我国空域管理的智能化水平，实现对低空飞行活动的高效监管与服务。

最终，我国将建立起“军民融合、弹性开放、智能高效”的现代化空管体系，使低空空域成为推动经济增长的新引擎，在促进产业升级、提升社会运行效率、改善民生等方面发挥重要作用，助力我国经济实现高质量发展。